Private und öffentliche Güter

Abgrenzung zwischen privaten und öffentlichen Güternn als eines von 17 Prinzipien regionaler Wirtschaftsordnung unter den Maximen Demokratie und Marktwirtschaft

Ein Artikel im Kompendium der marktwirtschaftlich-sozialökologischen Ökonomik

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Zentrale Fragen angesichts der neoliberalen Krise:
Wie sind Beschäftigung und faire Einkommen zu sichern?
Wie kann die Umwelt effektiv geschützt werden?
Wie ist die wirtschaftliche Globalisierung zu gestalten?
Welchen Beitrag kann die Wirtschaftswissenschaft leisten?
Welche Aufgaben muss die Wirtschaftspolitik wahrnehmen?
Wie ist die Wirtschaftspolitik demokratisch zu legitimieren?

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Inhaltsverzeichnis

  1. Überblick
  2. Vorbemerkungen
  3. Die Abgrenzung zwischen privaten und öffentlichen Gütern
    3.1 Die subsidiäre Strukturierung der Wirtschaftssektoren

1. Überblick

regionaleordnung01Angesichts des bedrohlichen Ausmaßes der Verheerungen, die von der neoliberalen Wirtschaftsdoktrin verursacht werden, bekommt die Hinwendung zu verträglichen ökonomischen Prinzipien geradezu eine existentielle Bedeutung. Aber erst wenn diese Prinzipien zu einem Modell zukunftsfähiger regionaler und globaler Wirtschaftsordnung zusammengefügt sind, lassen sich die dringend gebotenen wirtschaftspolitischen Maßnahmen ableiten.

Alle 17 regionalen Prinzipien sind in dem Artikel Prinzipien regionaler Wirtschaftsordnung in Form von Fragen zusammengefasst. Die ergänzenden 6 globalen Prinzipien sind in dem Artikel Prinzipien globaler Wirtschaftsordnung aufgeführt, ebenfalls in Frageform.

Der Begriff »regional« bezieht sich im hier gegebenen Zusammenhang übrigens auf weitgehend homogene Einheiten, derzeit vor allem Nationalstaaten und supranationale politische und wirtschaftliche Unionen, die alle Voraussetzungen für politische Souveränität und wirtschaftliche Autonomie mitbringen und in der Lage sind, ein tragfähiges Fundament für ein gedeihliches Zusammenwachsen der Welt zu bilden. Diese Einheiten werden nachfolgend auch als Wirtschaftsräume bezeichnet.

Als abschreckendes Beispiel können hier die Europäische Union (EU) und speziell die innerhalb der EU bestehende Eurozone dienen. Beides sind supranationale Einheiten, die aus politischem und wirtschaftlichen Eigennutz mächtiger Akteure hervorgegangen sind und deren Inhomogenität und Zentralismus seither großes Zerstörungspotential entfaltet (siehe dazu den Artikel Demokratie und Europäische Integration).

Vorbemerkungen

Im Laufe der historischen wirtschaftlichen Entwicklung in Europa und den USA haben sich Demokratie und Marktwirtschaft als Maximen der Wirtschaftsordnung herauskristallisiert und bewährt. Beide Maximen sind jedoch durch die seit den 1980er Jahren andauernde neoliberale Indoktrination soweit entstellt worden, dass die ihnen innewohnenden »natürlichen Prinzipien« von den Bürgern kaum noch wahrgenommen werden. Es gilt deshalb, diese Prinzipien wieder hervorzukehren und sie zu einem Modell zukunftsfähiger regionaler und globaler Wirtschaftsordnung zusammenzufügen. Siehe auch den Artikel Markt und Marktwirtschaft.

Das hier vorgestellte Modell beruht im Gegensatz zu den zentralistischen Strukturen, die der neuzeitliche Neoliberalismus hervorbringt, auf dezentralen, besser noch: auf subsidiären Strukturen. Nur indem Demokratie und Marktwirtschaft (wieder) gemeinsam und gleichermaßen von den Bürgern in möglichst vielen Ländern als überzeugende Maximen erkannt werden, kann in Gesellschaft, Politik und Wirtschaft eine Kultur der politischen Mitbestimmung und wirtschaftlichen Selbstbestimmung einkehren und auf soziale und ökologische Gerechtigkeit hinwirken. In subsidiäre Strukturen eingebettet, fällt den Menschen dann die volle Verantwortung für ihr Tun und ihr Wohlergehen zu, so dass sie jederzeit veranlasst sind, im Austausch miteinander vor allem die Verhältnisse in ihrer unmittelbaren Umgebung zu gestalten und damit zugleich die Voraussetzungen und das Fundament für den globalen Austausch zu schaffen.

Die soziale und ökologische Gerechtigkeit erwächst im übrigen aus einer Vielzahl wirtschaftlicher Mechanismen: So werden zum Beispiel die im neoliberalen Kontext falsch definierten Begriffe Effizienz und Produktivität sowie Spezialisierung im Sinne sozialer Gerechtigkeit und ökologischer Nachhaltigkeit neu bestimmt und nicht mehr der Willkür eines »liberalisierten«, also ungeregelten Marktes, sondern der wirtschaftspolitischen Steuerung unterworfen. Der Markt erhält dadurch die ihm gemäße Freiheit zurück, die ihn bei sinnvollen und einheitlichen Rahmenbedingungen, Regeln und Standards wie keinen anderen Mechanismus befähigt, die wirtschaftlichen Ressourcen effizient und gerecht zuzuordnen.

Als zentrales Informationsmedium und Steuerelement der individuellen Markttransaktionen der wirtschaftlichen Akteure fungiert der Preis, der diese, seine eigentliche Funktion, wieder wahrnehmen kann, weil er, unter den Bedingungen sozialer und ökologischer Gerechtigkeit und Produktivität, alle internen und externen Kosten widerspiegelt. Indem sich die Akteure von wahrheitsgemäßen Preisen leiten lassen, die im Wechselspiel von Angebot und Nachfrage entstehen, bewegen sich die wirtschaftlichen Ressourcen – wie von »unsichtbarer Hand« gelenkt – dorthin, wo sie dem Einzelnen und zugleich der Gemeinschaft den größten Nutzen stiften. Siehe ergänzend dazu auch den Artikel Wirtschaftliche Preisbildung.

Subsidiäre Strukturen sorgen dafür, dass Wohlstand und Wohlfahrt nicht mehr den Unwägbarkeiten einer weltweit unter oligarchischer Herrschaft und hoher Kapitalkonzentration erwirtschafteten Produktionsmenge ausgeliefert sind, sondern sich wie von selbst aus der binnenwirtschaftlichen Produktionsstruktur ergeben. Allein die Produktionsstruktur ist ausschlaggebend für die lokale und regionale wirtschaftliche Vielfalt und folglich für die Höhe des Beschäftigungsstandes, die leistungsgerechte Gleichverteilung in der Gesellschaft und den Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen.

Im Gegensatz zur Binnenwirtschaft können der Außenwirtschaft, also dem internationalen Handel und grenzüberschreitenden Wettbewerb, die Freiheiten geregelter Binnenmärkte ihrer Natur nach nicht zugestanden werden. Der internationale Handel und Wettbewerb muss sich angesichts der völlig unterschiedlichen Traditionen, Standards und Ressourcen in der Welt vielmehr auf bilaterale Handelsvereinbarungen zwischen autonomen Wirtschaftsräumen gründen, in denen der Wechselkurs als entscheidendes Bindeglied festgelegt ist, ergänzt durch Zölle und Handelskontingente, um die Unterschiede zum Wohle beider Seiten auszugleichen. Diese Vereinbarungen müssen vor allem sicherstellen, dass sich importierte Produkte mit ihren Eigenschaften und Preisen möglichst belebend und schadlos in den Binnenwettbewerb einfügen.

Die Trennung in regionale und globale Ordnung ergibt sich somit ganz natürlich aus der prinzipiellen Unterschiedlichkeit von Binnen- und Außenwirtschaft. Das erklärt zugleich, warum es eine übergeordnete, alles bestimmende, sich selbst regulierende und stabilisierende Weltwirtschaftsordnung in einer wünschenswert vielgestaltigen und demokratischen Welt nicht geben kann. Siehe dazu auch den Artikel Zukunftsfähiger Außenhandel.

Im Austausch zwischen Wirtschaftsräumen reduziert sich die globale Ordnung auf die Vereinbarung von Verhaltensnormen, speziell auf die Normen des internationalen Handels und der internationalen Zusammenarbeit. Bei Anwendung dieser Normen kann die binnenwirtschaftliche Subsidiarität über die Grenzen von Wirtschaftsräumen hinaus fortgesetzt werden und auf der globalen Ebene in Form von Projekten globalen Interesses und Ausmaßes ihre Vollendung finden.

Mit der binnen- und der grenzüberschreitenden Subsidiarität wird die doktrinäre Praxis überwunden, wirtschaftspolitische Vollmachten von unteren auf übergeordnete Ebenen (zumal staatsferne) zu übertragen, um, wie von neoliberalen Protagonisten behauptet, »sachgerechtere« und »effizientere« Entscheidungen herbeizuführen. Damit entfällt zugleich die Rechtfertigung für die Welthandelsorganisation (WTO) heutiger Prägung, die von ihren derzeit 164 Mitgliedsländern als Gralshüter des globalen Verdrängungswettbewerbs mit Dumpingpreisen in Leitwährung (Dollar und Euro) betraut ist. Ein in der Wirtschaftsgeschichte einzigartiger Vorgang, denn Bedingung für die Mitgliedschaft ist der (freiwillige) Verzicht auf nationale wirtschaftspolitische Autonomie.

Festzuhalten ist, dass die Abgrenzung der spezifischen Funktionen der verschiedenen wirtschaftlichen Ebenen, also die subsidiäre Strukturierung von Wirtschaftsräumen im Inneren und darüber hinaus, absolut entscheidend für die Zukunftsfähigkeit der einzelnen Wirtschaftsräume wie auch für die Weltwirtschaft insgesamt ist:

Funktionstüchtige Regionalität ist Voraussetzung für zukunftsfähige Globalität. Globalität ist das Komplement funktionstüchtiger Regionalität.

Nachfolgend nun das Plädoyer für die qualifizierte Abgrenzung zwischen privaten und öffentlichen Gütern sowie die subsidiäre Strukturierung des privaten wie des öffentlichen Wirtschaftssektors als eines der 17 Prinzipien regionaler Wirtschaftsordnung:

3. Die Abgrenzung zwischen privaten und öffentlichen Gütern

PrivateÖffentlicheJPG02Die komplementäre Aufgabenteilung zwischen Markt und Staat erfordert nicht nur eine strukturelle, auf soziale und ökologische Produktivität zielende staatliche Steuerung des Marktes, sondern darüber hinaus eine klare Abgrenzung zwischen dem marktwirtschaftlichen und dem öffentlichen Teil der Wirtschaft, das heißt, zwischen privaten und öffentlichen Gütern. Die beiden Güterarten unterscheiden sich am augenfälligsten durch ihre Entstehungsprozesse: Während Herstellung und Verteilung privatwirtschaftlicher Güter und Leistungen unter wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen und Regeln allein durch den Marktmechanismus erfolgen, ist die Bereitstellung öffentlicher Güter ausnahmslos an politische Entscheidungen gebunden. Daraus folgt, dass alle lebensnotwendigen Güter, die über den Marktmechanismus nicht oder nicht optimal bereitgestellt werden können, automatisch als öffentliche Güter definiert sind, über die politisch entschieden werden muss.

Obwohl die komplementäre Aufgabenteilung zwischen Markt und Staat unabdingbar ist, können und sollten privatwirtschaftliche Unternehmen soweit wie möglich in die Bereitstellung öffentlicher Güter einbezogen werden – allerdings nur, wenn die öffentliche Kontrolle auch dann weiterhin gewährleistet ist und die zugrundeliegenden politischen Entscheidungen nicht konterkariert werden. Da eine bürgernahe Erbringung öffentlicher Güter am kostengünstigsten und wirksamsten ist – und dasselbe auch für die öffentliche Kontrolle zutrifft –, ist die subsidiäre Strukturierung auch für diesen Teil der Wirtschaft zwingend erforderlich. Die in Deutschland grundgesetzlich verankerte kommunale Selbstverwaltung ist daher für die lokale Ebene die bevorzugte Institution, um die Erbringung öffentlicher Güter zu planen und zu überwachen.

Die bisher von der ökonomischen Lehre angebotenen formalen Merkmale öffentlicher Güter sind widersprüchlich und können, wenn sie praktisch angewendet werden, zu unsinnigen und unerwünschten Abgrenzungen zwischen öffentlichem und privatem Bereich führen. Sie sind deshalb durch sieben handfeste Auswahlkriterien zu ergänzen, die alles in allem eine verantwortungsvolle, zukunftsgerechte Erbringung öffentlicher Güter ermöglichen. Öffentliche Güter sind …

  1. Güter, die zur lebensnotwendigen Grundversorgung gehören und auch in Krisenzeiten immer flächendeckend verfügbar sein müssen – wie etwa sauberes Trinkwasser, zuverlässige Kommunikation und Energieversorgung, Nahverkehrsmittel sowie eine allen Bürgern zugängliche Geldwirtschaft.
  2. Güter, deren Erbringung mit einer Schädigung und Verknappung der freien Güter Luft, Wasser und Landschaft verbunden ist – wie etwa der Hoch- und Tiefbau (Beschädigungen können in diesem Fall vorrangig durch ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Siedlungs-, Verkehrs-, Landwirtschafts- und naturbelassenen Flächen minimiert werden).
  3. Güter, die der allgemeinen Sicherheit dienen – wie etwa die Straßen- und Luftverkehrsregelung und der Hochwasserschutz.
  4. Güter, die der objektiven und zuverlässigen Information dienen – wie etwa der öffentliche Rundfunk und öffentliche Statistiken.
  5. Güter, die der objektiven und zuverlässigen Beratung, Vermittlung und Verwaltung dienen – wie etwa die Schuldnerberatung und die Liegenschaftsverwaltung.
  6. Güter, die der langfristigen Daseinsvorsorge dienen – wie etwa auf soziale und ökologische Nachhaltigkeit gerichtete Forschungs- und Entwicklungsprogramme.
  7. Güter, die als meritorisch (verdienstlich) bezeichnet werden, weil sie unter Marktbedingungen den gesellschaftlich wünschenswerten Versorgungsgrad nicht sicherstellen – wie etwa die Schulausbildung, die Gesundheitsvorsorge und die Kultur.

Um Missverständnissen vorzubeugen, lässt sich am Beispiel des Tiefbaus das Zusammenwirken privatwirtschaftlicher Erbringung und öffentlicher Kontrolle gut veranschaulichen: Sämtliche Arbeiten wie etwa der Bau einer Straße sind selbstverständlich ohne Einschränkung geeignet, durch private Unternehmen ausgeführt zu werden. Das öffentliche Gut ist in diesem Fall zunächst der für das Projekt beanspruchte Grund und Boden, der seiner Natur nach immer knapp und ökologisch wertvoll ist, und dessen »Verbrauch« daher politischer Entscheidung vorbehalten bleiben muss. Die Straße erhält nach Fertigstellung selbstverständlich ebenfalls den Status eines öffentlichen Gutes, kann jedoch, analog zu den Baumaßnahmen, auch privatwirtschaftlich erhalten oder sogar betrieben werden.

Die zugehörige öffentliche Planung und Kontrolle für den Bau einer Straße erfolgt in drei Schritten:

Erstens werden je nach Nutzungsart geeignete Flächen zugeordnet.
Zweitens werden die maximalen ökologischen Belastungen und die Nutzungsdauer festgelegt und mit den möglicherweise privaten Betreibern vertraglich vereinbart, so dass am Ende der Vertragslaufzeit, zum Beispiel nach fünfzig Jahren, politisch neu entschieden werden kann.
Drittens werden während der Nutzung die maximal zu erwartenden ökologischen Belastungen überwacht und bei Überschreitungen Gegenmaßnahmen ergriffen.

Auch andere knappe Ressourcen erfüllen die Kriterien, um im öffentlichen Eigentum zu verbleiben: Ganz besonders natürlich die Wasserquellen für die Wasserversorgung, aber auch zum Beispiel die Sendefrequenzen für den öffentlichen wie den privaten Rundfunk. Erfolgsentscheidend ist darüber hinaus, dass die Planungs-, Regulierungs- und Überwachungshoheit für öffentliche Projekte und das dazu notwendige Fachwissen in aller Tiefe und Breite über die gesamte Wertschöpfungskette der Erbringung bei der öffentlichen Hand verbleibt. Das setzt eine tiefgehende Einbeziehung und Verantwortung der öffentlich bestellten Fachleute voraus. Schließlich muss auch die Erbringung durch Unternehmen erfolgen, die sich in die Verantwortung für die öffentlichen Anliegen nehmen lassen. Subsidiäre Strukturen und kleinräumiger Wettbewerb sind ideale Bedingungen für eine fruchtbare Zusammenarbeit von Privatunternehmen und öffentlicher Hand.

3.1 Die subsidiäre Strukturierung des privaten und des öffentlichen Wirtschaftssektors

SubsidiaritätPNG01Wirtschaftliche Subsidiarität bedeutet in Anlehnung an die gesellschaftliche und politische Subsidiarität (siehe dazu auch Subsidiär strukturierte Demokratie), dass unternehmerische Tätigkeiten nur dann von größeren Einheiten (auf höheren Ebenen) ausgeübt werden, wenn kleinere Einheiten (auf unteren Ebenen) dazu aus produktionstechnischen Gründen nicht in der Lage sind. Oder einfacher ausgedrückt: Jede unternehmerische Produktion und Leistung wird von den kleinsten dazu befähigten Einheiten ausgeübt. Da die politischen Zuständigkeiten ebenfalls den untersten dazu befähigten Ebenen zugeordnet werden und die politische einschließlich der wirtschaftspolitischen Willensbildung dementsprechend von unten nach oben erfolgt, gehen wirtschaftliche und politische Subsidiarität unter den hier dargestellten Bedingungen ganz natürlich Hand in Hand.

In der Praxis wird die wirtschaftliche Subsidiarität durch einen ständigen Prozess der Neuaufteilung und Dezentralisierung unternehmerischer Einheiten mittels steuerlicher Anreize sichergestellt. Sinn und Zweck dieser »dynamischen Subsidiarisierung« ist es, eine für Gesellschaft und Umwelt optimale Dezentralisierung unternehmerischer Tätigkeit und unternehmerischen Kapitals zu bewirken, die in jeder Branche die nach aktueller Produktionstechnik größtmögliche Zahl eigenständiger Unternehmen hervorbringt. Dieser Prozess bedarf der wirtschaftspolitischen Steuerung, weil die Akteure in der Marktwirtschaft ein natürliches Bestreben entwickeln, möglichst viel Macht und Kapital in ihren Händen zu konzentrieren. Die öffentliche Aufgabe, dieses Bestreben im Sinne des Gemeinwohls zu begrenzen, muss ein fester Bestandteil jeder marktwirtschaftlichen Ordnung sein. Da der öffentliche Wirtschaftssektor, dessen Aufgabe die Bereitstellung öffentlicher Güter ist, ebenfalls zur Konzentration neigt, muss auch er in ähnlicher Weise immer wieder in optimale subsidiäre Strukturen gelenkt werden.

SubsidiaritätPNG02Bei differenzierter Betrachtung zeigt sich die vielfältig stabilisierende Wirkung, die der Prozess der Subsidiarisierung auf die marktwirtschaftlichen Mechanismen ausübt: Auf jeder einzelnen Ebene wirtschaftlicher Aktivität findet horizontaler Wettbewerb zwischen der jeweils größtmöglichen Zahl gleichartiger Unternehmen und ihrer gleichartigen Produkte statt, begrenzt allerdings durch geographische Entfernungen und Transportkosten. Gleichzeitig treten innerhalb von Branchen Unternehmen, die zwar gleichartige Produkte herstellen, sich dabei aber unterschiedlicher Produktionsmethoden und Technologien bedienen, über verschiedene Ebenen hinweg in vertikalen Wettbewerb miteinander. Typischerweise findet der vertikale Wettbeweb zwischen arbeitsintensiven Unternehmen unterer Ebenen und kapitalintensiven Unternehmen höherer Ebenen statt. Horizontaler und vertikaler Wettbewerb sind auf den unteren Ebenen, auf denen sich neben arbeitsintensiven zunehmend auch kapitalintensive Produktionsmethoden ausbreiten, am intensivsten: So können neben dem Handwerk auch gewerbliche und industrielle Produktionen – die unter dem neoliberalen Regime verdrängt worden sind – in die geographische Fläche zurückkehren.

Flächendeckende Vielfalt und dezentrale Verantwortung sorgen automatisch für einen hohen Beschäftigungsstand und sorgsamen Umgang mit den natürlichen Lebensgrundlagen. Der effiziente Einsatz humaner und natürlicher Ressourcen erzeugt eine an den Belangen von Gesellschaft und Umwelt ausgerichtete wirtschaftliche Produktivität, deren Fortschritt aus qualitativem Wachstum entsteht. Forschung und Entwicklung werden auf dezentral anwendbare Technologien fokussiert und schaffen die Grundlage für den Zuwachs an dezentraler Produktivität. Da die Produktivität allein an ihrem Nutzen für Gesellschaft und Umwelt gemessen wird, ist sie sozial und ökologisch definiert. Und indem sie ihrer eigentlichen Bestimmung zugeführt wird, ermöglicht sie eine Ordnung, die von sozialer und ökologischer Gerechtigkeit getragen wird und auf optimale Wohlfahrt ausgerichtet ist (siehe auch Effizienz und Produktivität sowie Nachhaltige gesellschaftliche Wohlfahrt).

Subsidiär bedingt herrscht auf lokaler Ebene mit Landwirtschaft, Handwerk, Kleingewerbe, Kleinproduktionen und Handel die größte Vielfalt, während auf höheren Ebenen technologisch aufwendigere Produktionen angesiedelt sind. Die Struktur setzt sich im Einvernehmen zwischen autonomen Wirtschaftsräumen als internationale Ordnung fort, sodass auf der internationalen und globalen Ebene beispielsweise sehr aufwendige und langfristige Forschungs- und Entwicklungsprojekte – etwa bezüglich des Klimaschutzes und der HIV/AIDS-Bekämpfung – durchgeführt werden.

Ergänzend empfehle ich die Artikel Wirtschaftliche Subsidiarität und Privatisierung und Daseinsvorsorge.

Hier geht’s zur englischsprachigen Version: Private and Public Goods.

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