Privatisierung und Daseinsvorsorge

Die Daseinsvorsorge als demokratisch definierte und öffentlich kontrollierte Aufgabe

Ein Artikel im Kompendium der marktwirtschaftlich-sozialökologischen Ökonomik

Zentrale Fragen angesichts der neoliberalen Krise:
Wie sind Beschäftigung und faire Einkommen zu sichern?
Wie kann die Umwelt effektiv geschützt werden?
Wie ist die wirtschaftliche Globalisierung zu gestalten?
Welchen Beitrag kann die Wirtschaftswissenschaft leisten?
Welche Aufgaben muss die Wirtschaftspolitik wahrnehmen?
Wie ist die Wirtschaftspolitik demokratisch zu legitimieren?

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Inhaltsverzeichnis

  1. Überblick und Ausgangslage
  2. Die fehlende Abgrenzung öffentlicher Güter
  3. Die gebotene Langfristigkeit staatlicher Vorsorge
  4. Neoliberale Beispiele
  5. Ausblick

1. Überblick und Ausgangslage

PrivatisierungDie Diskussion, unter welchen Umständen Privatisierungen öffent­licher Aufgaben, besonders bezüglich der Daseinsvorsorge, volks­wirtschaftlich vorteilhaft sind und wo die Grenze zwischen privatwirtschaftlichen und öffentli­chen Aufgaben zu ziehen ist, hat durch die laufenden GATS-Verhandlungen in der WTO neue Aktualität und Brisanz erhalten (siehe dazu den Artikel Welthandelsorganisation (WTO)).

Der Begriff Privatisierung steht zum einen für die Überführung öffentlicher Unternehmen in privates Eigentum zum Zwecke der privatwirtschaftlichen Unternehmensführung, zum anderen für die Einführung marktwirtschaftlicher Prinzipien im öffentlichen Bereich und die damit einhergehende Übertragung öffentlicher Aufgaben an private Unternehmen.

Die Welthandelsorganisation strebt im Rahmen des GATS, wie oben dargestellt, sehr weitgehende Privatisierungen öffentlicher Aufgaben an, mit denen sie die Voraussetzungen zur Öffnung der zugehörigen Märkte schaffen will. Ausgenommen sind nach gegenwärtiger Auffassung lediglich hoheitliche Aufgaben wie Innere Sicherheit, Justiz und Militär – aber auch diese Bereiche können vor privatem Zugriff nicht auf ewig sicher sein. Die Strate­gie der WTO ist für nationale und regionale Wirtschaftskreisläufe äußerst risikobehaftet, weil auch transnationale Unternehmen in die »liberalisierten« Märkte streben. Unternehmen also, deren Pri­oritäten sich aus der jeweiligen globalen Wettbewerbssituation herleiten und deren gesellschaftliche Verantwortung und lokales Engagement den Zwängen und Zufällen globalwirtschaftlich be­dingter Kapital- und Standortverlagerungen unterworfen ist und sich ortsgebundener Kontrolle entzieht.

Diese Unternehmen sind ausgesprochen schlechte Partner, wenn es darum geht, Dienstleistungen für sensible Bereiche der gesellschaftlichen Daseinsvorsorge zu erbringen und darüber vor Ort Rechenschaft abzulegen. Betroffen sind typischerweise Aufga­ben wie Wasserversorgung, Gesundheit, Bildung, Soziales, Si­cherheit, Kultur, Umwelt und Infrastruktur, aber auch fundamentale Finanzdienstleistungen. Die Daseinsvorsorge wird vollends der Willkür preisgegeben, wenn transnationale Kon­zerne neben der Ausführung auch noch die Planung und Kontrolle von Projekten übernehmen. In Anbetracht der notwendigen Aktualität der Wissensstände wird die öffentliche Hand bei zunehmender Privatisierung auf lange Sicht jedoch gar nicht mehr in der Lage sein, die Planung und Kontrolle anspruchsvoller Projekte durchzuführen. Die bisherigen Erfahrungen mit der privatwirtschaftlichen Erbringung öffentlicher Aufgaben sind denn auch dementsprechend ernüch­ternd.

Die von der Industrie vorgebrachten Begründungen für die un­bedingte Notwendigkeit privatwirtschaftlicher Erledigung öffentli­cher Aufgaben sind schlicht und durchsichtig: Der öffentliche Sek­tor soll durchgängig dem Wettbewerb ausgesetzt werden, um ihn zu marktwirtschaftlicher Preisbildung zu bewegen und seine Effi­zienz und Produktivität zu steigern. Dass sich dadurch die gesellschaftliche Wohlfahrt erhöhen soll, wird wie selbstverständlich hin­zu­gefügt. Die Praxis weicht allerdings erheblich von den Verhei­ßungen ab, weil ein volkswirtschaftlich effizienter Einsatz öffentlicher Güter unter marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht zu er­zielen ist. Sowohl private Monopole als auch privatwirtschaftlicher Wettbewerb sorgen innerhalb kurzer Zeit dafür, dass Unternehmen ihre Aktivitäten auf gewinnträchtige Einzelsegmente fokussieren und die flächendeckende Versorgung vernachlässigen, dass sie Kosten auslagern – auch indem sie Arbeitsplätze abbauen –, sich für die Senkung von Umwelt- und Sicherheitsstandards stark ma­chen, Gebietskartelle bilden und schließlich die Preise über das ursprüngliche Niveau hinaus erhöhen. Die weltweiten Erfahrungen zeigen, dass Privatisierungen öffentlicher Güter ohne unerbittliche öffentliche Kontrolle in die öffentliche Verarmung führen, die be­sonders zulasten unterer Einkommensgruppen geht.

2. Die fehlende Abgrenzung öffentlicher Güter

Entlarvend für die Strategie der WTO ist, dass sie in ihrer Klassifi­zierung der Dienstleistungen für die laufenden GATS-Verhandlun­gen von vornherein nicht zwischen privaten und öffentlichen Gü­tern unterscheidet. Sie signalisiert damit, dass sie die volkswirt­schaftliche Notwendigkeit eines öffentlichen Sektors, der nicht dem privatwirtschaftlichen Marktmechanismus unterworfen ist, in Ab­rede stellt. Um der Strategie der WTO politisch zu begegnen, be­darf es handfester Kriterien, die eine überzeugende Abgrenzung zwischen privaten und öffentlichen Gütern ermöglichen und mit denen insbesondere auf kommunaler Ebene argumentiert werden kann. Dazu hier zunächst ein Blick auf die beiden formalen Krite­rien, die von der Volkswirtschaftslehre angeboten werden:

Danach ist ein öffentliches Gut einerseits dadurch gekenn­zeichnet, dass es jeder Bürger frei und ohne Rivalität konsumieren kann – andere Bürger also durch den Konsum keinen Nachteil er­leiden –, andererseits dadurch, dass niemand vom Konsum aus­geschlossen werden kann.

Diese Kriterien können, für sich genommen, absurde Ergeb­nisse liefern: Saubere Luft oder Trinkwasser zum Beispiel, die sich durch Schadstoffeinträge von frei verfügbaren zu knappen Gütern wandeln und dadurch Rivalitäten im Konsum hervorrufen, wären nach obiger Definition nicht als öffentliche, sondern als private, vermarktbare Güter einzustufen. Eine überlastete öffentliche Maut­straße, die zwangsläufig Rivalitäten erzeugt und viele Menschen von der Benutzung ausschließt, würde ihren Status verlieren. Im Umkehrschluss hieße das: Jedermann wäre berechtigt, weiträumig durch Schadstoffe belastete Luft und belastetes Trinkwasser zu erwerben und nach Aufbereitung als privates Gut privatwirtschaftlich zu vertreiben oder eine knapp bemessene Mautstraße als privates Gut an geeigneten Orten in die Landschaft zu setzen und die Be­nutzung der Straße privatwirtschaftlich anzubieten.

So überspitzt die Beispiele auch anmuten mögen, die neoliberale Praxis ist nicht sehr weit von ihnen entfernt. Keine Frage, dass die genannten Kriterien für eine Grenzziehung zwischen öffent­lichen und privaten Gütern untauglich sind.

Ein schlüssiger und praktikabler Kanon für eine Abgrenzung ist in dem Artikel Private und öffentliche Güter enthalten.

3. Die gebotene Langfristigkeit staatlicher Vorsorge

Mit der Abgrenzung zwischen privaten und öffentlichen Gütern al­lein ist es freilich nicht getan. Die staatliche Daseinsvorsorge kann auch bei sinnvoller Abgrenzung nur erfolgreich betrieben werden, wenn sie sich grundsätzlich an der langfristigen Sicherung des Gemeinwohls orientiert und nicht – wie unter den Zwängen des neoliberalen Systems üblich – nur am gerade durch das Steuer­aufkommen gegebenen Finanzierungsrahmen. Wann immer drin­gende Vorhaben der Zukunftssicherung wie etwa neue betriebliche Ausbildungswege oder akademische Studiengänge identifiziert werden, die kurzfristig nicht über Steuern zu finanzieren sind, ist der Staat im Sinne des Gemeinwohls verpflichtet, Kredite aufzu­nehmen. Ich betone das, weil die staatliche Kreditaufnahme im Laufe der seit 2008 andauernden Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise in ein schiefes Licht geraten ist (siehe dazu auch die Artikel Finanzmarktkrise 2008 und Eurokrise oder EU-Krise?).

In einer post-neoliberalen Wirtschaftsordnung sollten staatliche Kreditaufnahmen (Staatsanleihen) überwiegend von inländischen Gläubigern fi­nanziert werden, um unnötige Abhängigkeiten zu vermeiden und die staatlichen Zinszahlungen unmittelbar in die eigene Volkswirtschaft zurückzulenken.

Für die Erbringung öffentlicher Güter müssen eigene Grund­sätze und Regeln der Finanzierung gelten, weil der öffentliche Sektor einen bedeutend längeren Planungshorizont hat als der pri­vate Sektor. Gründliche Planung öffentlicher Vorhaben zahlt sich aus, weil sich jede öffentliche Verschuldung, die für langfristig wir­kende Projekte aufgenommen wird, letztendlich durch eine Lasten­verschiebung zwischen den Generationen selbst finanziert. Das heißt konkret: Die restlichen Zinsen und die Tilgung der Schulden können in der Regel von nachfolgenden Generationen über Steu­ereinnahmen aus dem durch die Projekte erzielten Nutzen bezahlt werden; im Falle eines neuen Studienganges zum Beispiel aus der Wertschöpfung und den daraus resultierenden Steuerzahlungen, die von Absolventen des Studienganges später beruflich erwirt­schaftet werden.

Der Hauch von Unseriosität, der staatlicher Verschuldung an­haftet, ist jedenfalls dann unbegründet, wenn die Finanzierung zu­kunftsträchtigen, Wohlstand und Wohlfahrt fördernden Projekten dient. Es ist, wie gesagt, sogar die ureigenste Verpflichtung des Staates, die politische Beweglichkeit, die sich durch außerordentli­che Kreditaufnahmen ergänzend zum steuerfinanzierten Teil des Budgets anbietet, im Sinne des mittel- und langfristigen Gemeinwohls extensiv zu nutzen. Allerdings ist dabei der Interessensausgleich zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor zu wahren. Dieser Ausgleich wäre beispielsweise gefährdet, wenn ein übermäßig hohes staatli­ches Kreditvolumen das Zinsniveau zu Lasten der Privatwirtschaft in die Höhe treiben würde.

Die Daseinsvorsorge wird jedoch gefährdet, wenn für das staatliche Kre­ditvolumen eine starre Verschuldungsgrenze festgeschrieben wird, die eine Projektauswahl strikt nach qualitativen Kriterien erschwert und wichtige Projekte unter Umständen verhindert. Der Vertrag von Maastricht, der maximal 3 Prozent jährliche Neuverschuldung bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt für die EU-Staaten vor­schreibt, ist ein aktuelles Beispiel für eine unsinnige, weil auf das Haushaltsjahr bezogene Begrenzung des Kreditvolumens. Die Dreiprozentgrenze wird auch nur deshalb so pharisä­erhaft verteidigt, weil die Planung der öffentlichen Haushalte unter den Unsicherheiten der neoliberalen Dauerdepression zu einem jährlichen Lotteriespiel geraten ist.

Dazu kommt, dass die soge­nannte Staatsquote, die das Verhältnis der öffentlichen Ausgaben einschließlich Sozialversicherung zum Bruttonationaleinkommen angibt und in Deutschland im Jahre 2006 mit 45,6 Prozent auf den niedrigsten Stand seit der Wiedervereinigung gesunken ist, von der Privatwirtschaft mit dem Argument unter Beschuss genommen wird, sie müsse auf 40 Prozent gesenkt werden, um die freiwer­denden Mittel den im globalen Wettbewerb stehenden Unterneh­men etwa in Form von Steuererleichterungen zukommen zu lassen und überhaupt den lähmenden Einfluss des Staates auf die global agierende Wirtschaft zurückzudrängen. Dieses Argument räumt die letzten Zweifel darüber aus, wie stark die öffentliche Daseins­vorsorge gefährdet ist. Die Gefährdung erschließt sich aber nicht allein aus der verbreiteten Willfährigkeit, die Staatsquote zu sen­ken, sondern vielmehr noch aus der Tatsache, dass unter neolibe­ralen Bedingungen weder das Bruttonationaleinkommen noch die öffentlichen Ausgaben an den Kriterien langfristiger gesellschaft­licher Wohlfahrt gemessen werden.

4. Neoliberale Beispiele

Die in den letzten Jahren in Deutschland durchgeführten Privatisie­rungen in der Telekommunikation und Energieversorgung liefern genügend Anschauungsmaterial, um Vorstellungen vom Ablauf des von der WTO geplanten Ausverkaufs öffentlicher Güter zu be­kommen. Die Privatisierungen gingen einher mit dem Aufkauf regi­onaler Anbieter, der Öffnung nationaler Märkte und dem wirt­schaftspolitischen Auftrag an die Unternehmen, sämtliche unter­nehmerischen Möglichkeiten nationaler wie globaler Expansion zu nutzen. Darauf konzentrieren sie, wie nicht anders zu erwarten war, ihre ganze Kraft, streifen ihre regionale Verantwortung ab und gehen dazu über, ihren Anspruch auf internationale Wettbewerbs­fähigkeit und Kostenentlastung einzufordern, um es anderen glo­balen Akteuren gleichzutun und steigende Anteile ihrer Kosten zu sozialisieren.

Die Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. stellt in einer Pressemitteilung vom November 2004 zur Entwicklung des inlän­dischen Strommarktes fest:

»Die großen Stromkonzerne führen sich inzwischen auf wie in einem Selbstbedienungsladen. Sie ha­ben im großen Stil Stadtwerke aufgekauft, legen die Bedingungen für die Nutzung ihrer Netze fest und halten sich [im Inland] Konkurrenten vom Hals. Beim Strom ist der Wettbewerb faktisch zum Erliegen gekommen. Die privaten Haushalte haben 2003 5 Mrd. Euro zu viel bezahlt.«

Daran, dass die meisten Haushalte jedes Jahr zu viel an die Konzerne zahlen, hat sich seither wenig geändert. Aber es lässt sich heute, im Jahre 2012, konstatieren, dass nicht wenige Stadtwerke bestrebt sind, sich aus der Umklammerung der großen Stromkonzerne wieder zu lösen und sich sogar erneuerbaren Energien zuwenden.

Allerdings – und das ist eine enttäuschende Feststellung – fußt die Kritik der Verbraucherzentrale auf den­selben neoliberalen Vorstellungen, denen die Stromkonzerne ver­haftet sind. Die Kritik geht am Kern des Problems vorbei, weil sie Energie als grenzen­los marktfähiges Produkt einstuft und zur Preisdämpfung mehr landesweiten und implizit auch mehr internationalen Wettbewerb fordert. Die Verbraucherzentrale hat offensichtlich noch nicht erkannt, dass der reine Preiswettbewerb unter transnationalen Konzernen, wie er sich bei Energieträgern und Strom derzeit nati­onal und global entwickelt, für die Zukunftsfähigkeit der Energieversorgung verheerend ist. Je weiter nämlich der globale Wettbe­werb die Energiepreise – auch mittels Kostenverlagerung – nach unten drückt, desto weiter wird der wirtschaftlich und ökologisch dringend notwendige Umstieg auf erneuerbare Energien hinausge­zögert. Da sich erneuerbare Energien für dezentrale Erzeugung und Nutzung anbieten, gewährleisten sie eine unabhängige, ei­genverantwortliche und sichere Energieversorgung und schaffen zugleich zukunftsträchtige dezentrale Arbeitsplätze.

Der Wettbe­werb verlagert sich bei dezentraler Erzeugung von den globalen Anbietern fossiler und nuklearer Energieträger und ihren nachge­ordneten Energiekonzernen auf die lokalen Unternehmen, die das technische Know-how für Installation und Wartung autonomer energieerzeugender Einheiten bereitstellen und weiterentwickeln, während die autonomen Haushalte und Kommunen ihre Energie­kosten durch Installation eines individuellen Energiemixes und in­dividueller Abschreibung der Hardware in gewissen Grenzen selbst bestimmen und langfristig planen können. Der gewaltige Druck, den die großen Energiekonzerne auf die Verbraucher ausüben, hat, wie gesagt, erfreulicherweise schon viele Kommunen bewogen, den Weg zurück in eine eigenständige Energieerzeugung einzuschlagen.

5. Ausblick

Jede Gemeinschaft hat die Aufgabe, ihre öffentlichen Güter zu­nächst anhand robuster, an der gesellschaftlichen Bedeutung ori­entierter Kriterien gegenüber privatwirtschaftlichen Gütern abzu­grenzen und zu identifizieren, um sie dann im öffentlichen Raum zu regeln, zu finanzieren und zu erbringen.

Der Erfolg dieser Auf­gabe ist an drei Bedingungen geknüpft:

  1. Die knappen natürlichen Ressourcen, die für die Erbringung öffentlicher Güter unabdingbar sind, müssen dauerhaft öffentliches Eigentum bleiben oder in öffentliches Eigentum zurückgeführt werden; dazu zählen zum Beispiel die Wasserquellen für die Wasserversorgung, Grund und Boden für den Straßenbau oder auch Sendefrequenzen für den öffentli­chen Rundfunk.
  2. Die Regulierungs- und Planungsho­heit und das zugehörige Fachwissen zur Erbringung öffentlicher Güter sind unter allen Umständen in öffentlicher Hand zu behalten.
  3. Für die Erbringung sind Personen und Unternehmen, auch private, aus­zuwählen, die sich in die lokale und regionale Verantwortung neh­men lassen.

Wenn diese Bedingungen erfüllt sind, erscheint die Frage, ob die Erbringung öffentlicher Güter durch öffentliche oder private Unternehmen erfolgen soll, in einem anderen Licht: Weniger die Eigentumsverhältnisse der ausführenden Unternehmen als viel­mehr ihre Fachkompetenz, Effizienz und regionale Verpflichtung, die ein konstruktives Zusammenwirken mit der öffentlichen Hand garantieren, sind dann entscheidend. Jede juristische Konstruktion und Kombination öffentlicher und privater Unternehmen, die für die Erbringung insgesamt gesellschaftliche und wirtschaftliche Vorteile verspricht, ist bei gegebenen Voraussetzungen denkbar.

Dazu einige praktische Beispiele: Bei der Trinkwasserversorgung können ohne weiteres sämtliche Bau- und Wartungsarbeiten und Teile der Verwaltung privatwirtschaftlich ausgeführt werden. Selbst die chemischen Analysen zur Wasserqualität können von privaten, vereidigten Sachverständigen durchgeführt werden. Brunnen und offene Gewässer im Einzugsgebiet von Wasserquel­len sollten jedoch öffentliches Eigentum bleiben, während die um­gebenden landwirtschaftlichen Flächen durchaus privat bewirt­schaftet werden können, vorausgesetzt, eine naturverträgliche Bewirtschaftung zur Vermeidung von Schadstoffeinträgen lässt sich durchsetzen.

Unternehmen der Informations- und Kommunikationstechnik sowie Banken, Versicherungen und Rückversiche­rungen, die besonders in Krisenzeiten eine Grundversorgung sicherstellen müssen, können bei entsprechender öffentlicher Steue­rung und Kontrolle vollständig von privater Hand geführt werden. Beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk lassen sich die technischen Abteilungen und auch ausgewählte Redaktionen privatisieren, so­lange der öffentliche Auftrag dadurch nicht verwässert wird. Schließlich können im Bildungssektor die Universitäten vorteilhaft in eine größere Freiheit entlassen werden.

Wo immer kleinräumiger Wettbewerb geschaffen werden kann, spricht alles dafür, private Unternehmen so weit wie möglich in die Erbringung öffentlicher Güter einzuspannen. Zum Beispiel lassen sich bei der oben erwähnten Trinkwasserversorgung die Bau- und Wartungsarbeiten gebietsweise an konkurrierende Firmen verge­ben, wenn sichergestellt ist, dass Verträge im Falle mangelhafter Ausführung kurzfristig kündbar sind. Auf diese Weise lassen sich die Vorteile privatwirtschaftlichen Wettbewerbs mit den Vorteilen öffentlicher, demokratisch legitimierter Steuerung und Kontrolle verbinden.

Eine grundlegende Voraussetzung und Garantie für eine un­verfälschte, bürgernahe Umsetzung des demokratischen Willens sind dezentrale, genauer gesagt: subsidiäre Strukturen, sowohl bei der planenden und kontrollierenden öffentlichen Hand als auch bei den ausführenden öffentlichen und privaten Unternehmen. Die in neoliberaler Absicht neuerdings geschmähten Gebietsmonopole kommunaler Betriebe sind übrigens ein bewährtes Erfolgsmodell für eine bürgernahe Durchführung, das es mit allen Mitteln zu ver­teidigen gilt. Siehe ergänzend auch den Artikel Wirtschaftliche Subsidiarität.

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